КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

РІШЕННЯ
15 січня 2009 року N 2-рп/2009
м. Київ

Справа N 1-2/2009

Рішення
Конституційного Суду України
у справі за конституційним поданням
53 народних депутатів України щодо відповідності
Конституції України (конституційності)
Указу Президента України "Про деякі питання керівництва
зовнішньополітичною діяльністю держави"

Конституційний Суд України у складі суддів:

Стрижака Андрія Андрійовича - головуючого,

Бауліна Юрія Васильовича,

Бринцева Василя Дмитровича,

Вдовіченка Сергія Леонідовича,

Дідківського Анатолія Олександровича,

Домбровського Івана Петровича,

Кампа Володимира Михайловича,

Колоса Михайла Івановича,

Лилака Дмитра Дмитровича,

Маркуш Марії Андріївни,

Мачужак Ярослави Василівни - доповідача,

Нікітіна Юрія Івановича,

Овчаренка В'ячеслава Андрійовича,

Стецюка Петра Богдановича,

Ткачука Павла Миколайовича,

Шишкіна Віктора Івановича,

за участю представника суб'єкта права на конституційне подання Пилипенка Володимира Пилиповича - народного депутата України; Представника Президента України у Конституційному Суді України Ставнійчук Марини Іванівни; Постійного представника Кабінету Міністрів України у Конституційному Суді України Німченка Василя Івановича; представників Міністерства закордонних справ України Купчишина Олександра Михайловича та Кушніра Ігоря Петровича

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 53 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України ( 254к/96-ВР ) (конституційності) Указу Президента України "Про деякі питання керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави" від 4 червня 2008 року N 513 (Офіційний вісник Президента України, 2008 р., N 22, ст. 696).

Приводом для розгляду справи згідно зі статтями 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) стало конституційне подання 53 народних депутатів України.

Підставою для розгляду справи відповідно до статті 71 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) є наявність спору щодо конституційності Указу Президента України "Про деякі питання керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави" від 4 червня 2008 року N 513.

Заслухавши суддю-доповідача Мачужак Я.В., пояснення Пилипенка В.П., Ставнійчук М.І., Німченка В.І., Купчишина О.М. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

установив:

1. Суб'єкт права на конституційне подання - 53 народних депутати України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням розглянути питання щодо відповідності Конституції України ( 254к/96-ВР ) (конституційності) Указу Президента України "Про деякі питання керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави" від 4 червня 2008 року N 513 (далі - Указ), яким передбачено: кандидатури на посади першого заступника, заступника Міністра закордонних справ України, керівника структурного підрозділу Міністерства закордонних справ України, генерального консула, радника-посланника, радника дипломатичного представництва України в іноземній державі, при міжнародній організації, ректора, першого проректора, проректора Дипломатичної академії України при Міністерстві закордонних справ України попередньо погоджуються в установленому порядку з Президентом України; матеріали щодо погодження кандидатур на посади першого заступника, заступника Міністра закордонних справ України подаються Президентові України Міністром закордонних справ України до внесення Кабінетові Міністрів України подань про призначення відповідних осіб на зазначені посади (статті 1, 2) ( 513/2008 ).

На думку суб'єкта права на конституційне подання, Президент України вийшов за межі своїх повноважень, оскільки Конституцією України ( 254к/96-ВР ) визначено вичерпний перелік посад, обрання або призначення на які передбачає різний порядок участі Президента України, тому глава держави не наділений повноваженням попереднього погодження кандидатур на посади, про які йдеться в Указі ( 513/2008 ).

У конституційному поданні зазначається, що, видавши Указ ( 513/2008 ), Президент України перевищив свої конституційні повноваження і втрутився у передбачені статтею 116 Конституції України ( 254к/96-ВР ) повноваження Кабінету Міністрів України, що суперечить принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову.

Встановлення Указом ( 513/2008 ) як підзаконним актом нового правового регулювання порядку призначення кандидатур на вказані посади, на думку авторів клопотання, не узгоджується з положеннями пункту 12 частини першої статті 92, частини другої статті 120 Конституції України ( 254к/96-ВР ) стосовно визначення виключно законами України організації і порядку діяльності органів виконавчої влади.

Як стверджують народні депутати України, глава держави виданням Указу ( 513/2008 ) наділив себе повноваженнями вищого органу в системі органів виконавчої влади, що не відповідає вимогам статей 5, 6, 8, 19, 92, 106, 113, 116, 120 Конституції України ( 254к/96-ВР ), статей 22, 46 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" ( 279-17 ).

2. Свої позиції щодо порушених у конституційному поданні питань висловили Президент України, Прем'єр-міністр України, Міністерство закордонних справ України, науковці Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, Дипломатичної академії України при Міністерстві закордонних справ України, Львівського національного університету імені Івана Франка, Національного університету "Києво-Могилянська академія", Одеської національної юридичної академії, Київського національного університету імені Тараса Шевченка, Національного інституту стратегічних досліджень.

3. Конституційний Суд України, вирішуючи поставлені у конституційному поданні питання, виходить з такого.

3.1. Відповідно до статті 18 Конституції України ( 254к/96-ВР ) зовнішньополітична діяльність України спрямована на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права.

Зовнішня політика є важливим напрямом діяльності держави, а її ефективність потребує стабільності зовнішньополітичного курсу, координації та узгодженості дій органів державної влади.

Верховна Рада України виключно законами визначає засади зовнішньої політики держави і зовнішніх зносин, заслуховує щорічні та позачергові послання Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України, надає законом згоду на обов'язковість міжнародних договорів України та здійснює їх денонсацію (пункти 5, 8, 32 частини першої статті 85, пункт 9 частини першої статті 92 Конституції України) ( 254к/96-ВР ).

Президент України за визначеним у Конституції України ( 254к/96-ВР ) статусом є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України ( 254к/96-ВР ), прав і свобод людини і громадянина (стаття 102) ( 254к/96-ВР ). Згідно зі статтею 106 Конституції України ( 254к/96-ВР ) у сфері зовнішньої політики Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави, представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України, приймає рішення про визнання іноземних держав, призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях, приймає вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав, вносить до Верховної Ради України подання про призначення Міністра закордонних справ України, присвоює вищі дипломатичні ранги (пункти 1, 3, 4, 5, 10, 24 частини першої) ( 254к/96-ВР ).

Кабінет Міністрів України забезпечує здійснення зовнішньої політики держави, спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади (пункти 1, 9 статті 116 Конституції України) ( 254к/96-ВР ).

Таким чином, Верховна Рада України, Президент України та Кабінет Міністрів України мають окремі конституційні повноваження у сфері зовнішньополітичної діяльності, але лише Президент України як глава держави наділений повноваженням здійснювати керівництво цією діяльністю. Положення Конституції України ( 254к/96-ВР ), у яких встановлено зазначені повноваження Президента України та інших суб'єктів зовнішньополітичної діяльності держави, є нормами прямої дії (частина третя статті 8) ( 254к/96-ВР ). Це означає, що глава держави не тільки здійснює загальне спрямування зовнішньополітичного курсу держави згідно з визначеними Верховною Радою України засадами зовнішньої політики України, але й застосовує відповідні засоби впливу на діяльність суб'єктів зовнішньополітичної діяльності з метою забезпечення національних інтересів і безпеки України.

Реалізація визначених Верховною Радою України основних засад зовнішньої політики держави, яка провадиться під керівництвом Президента України і забезпечується Кабінетом Міністрів України та Міністерством закордонних справ України, вимагає координації діяльності цих органів виконавчої влади главою держави, в тому числі і в питаннях кадрового забезпечення у цій сфері. Здійснюючи керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, Президент України впливає на діяльність Кабінету Міністрів України та Міністерства закордонних справ України через відповідні укази, розпорядження.

3.2. Згідно з частиною третьою статті 106 Конституції України ( 254к/96-ВР ) Президент України на основі та на виконання Конституції ( 254к/96-ВР ) і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України.

Указ ( 513/2008 ), яким передбачено попереднє погодження кандидатур на посади в Міністерстві закордонних справ України та Дипломатичній академії України при цьому міністерстві, спрямований, як зазначено в його преамбулі, на виконання пункту 3 частини першої статті 106 Конституції України ( 254к/96-ВР ), в якому, зокрема, визначено повноваження Президента України здійснювати керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави. Реалізація цього конституційного повноваження обумовлює участь глави держави у доборі кадрів, у тому числі через попереднє погодження кандидатур на відповідні посади в Міністерстві закордонних справ України та Дипломатичній академії України при цьому міністерстві, яка забезпечує підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації дипломатичних і консульських кадрів.

Отже, встановлений в Указі ( 513/2008 ) порядок попереднього погодження кандидатур на зазначені в цьому акті глави держави посади слід розглядати як один із засобів реалізації Президентом України конституційного повноваження щодо здійснення керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави.

3.3. У Конституції України ( 254к/96-ВР ), зокрема в пункті 25 частини першої статті 85, пункті 11 частини першої статті 106, передбачено надання Верховною Радою України згоди на призначення Президентом України кандидатур на окремі посади, а в частині третій статті 136 - погодження з Президентом України кандидатури на посаду Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Отже, при вирішенні питань державного управління це погодження має на меті координацію дій органів державної влади, є формою реалізації їхніх повноважень.

Указ ( 513/2008 ), як випливає з його змісту, спрямований на вдосконалення реалізації зовнішньої політики держави, поліпшення координації в цій сфері, зокрема у питаннях професійної підготовки і добору кадрів на посади в Міністерстві закордонних справ України, які забезпечують та безпосередньо здійснюють зовнішню політику.

Застосоване в Указі ( 513/2008 ) словосполучення "попереднє погодження" означає те, що процедура погодження кандидатур на посади в Міністерстві закордонних справ України відбувається на стадії добору кадрів, до моменту прийняття уповноваженою посадовою особою або органом рішення про призначення цих осіб на посади, і одночасно вказує, з ким мають бути узгоджені ці питання. Таке погодження з Президентом України здійснюється Міністром закордонних справ України, який або вносить Кабінету Міністрів України подання про призначення відповідних кандидатур, або сам їх призначає.

Отже, попереднє погодження кандидатур на посади в Міністерстві закордонних справ України, передбачене в Указі ( 513/2008 ), є процедурою узгодження дій Міністра закордонних справ України з Президентом України щодо призначення цих посадових осіб. Вона не підміняє рішення про призначення цих осіб на посади як вольового акта посадових осіб або органів, до чиєї компетенції віднесене прийняття таких рішень, і не може розглядатися як обов'язкова складова цього рішення.

Тому попереднє погодження з Президентом України кандидатур на вказані посади не перешкоджає Кабінету Міністрів України реалізовувати свої повноваження щодо забезпечення здійснення зовнішньої політики держави, спрямування і координації роботи міністерств, визначені в пунктах 1, 9 статті 116 Конституції України ( 254к/96-ВР ), та щодо призначення на посади перших заступників і заступників міністрів - за поданням міністрів, передбачене статтею 22 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" ( 279-17 ). Видавши Указ ( 513/2008 ), Президент України не втрутився у компетенцію вищого органу виконавчої влади.

Встановлене в Указі ( 513/2008 ) попереднє погодження кандидатур на посади в Міністерстві закордонних справ України стосується вирішення Президентом України окремого аспекту зовнішньополітичної діяльності і не стосується загальних питань організації і порядку діяльності цього міністерства. Тому у Конституційного Суду України немає підстав пов'язувати положення Указу ( 513/2008 ), як зазначається у конституційному поданні, з організацією і діяльністю органів виконавчої влади, зокрема Кабінету Міністрів України, врегулюванням основ державної чи дипломатичної служби, визначенням основних засад зовнішньої політики, що належить до сфери законодавчого регулювання.

Таким чином, Указ ( 513/2008 ) не суперечить вимогам статей 5, 6, 8, 19, 92, 106, 113, 116, 120 Конституції України ( 254к/96-ВР ).

Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 153 Конституції України ( 254к/96-ВР ), статтями 51, 61, 63, 65, 67, 69, 73 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ), Конституційний Суд України

вирішив:

1. Визнати таким, що відповідає Конституції України ( 254к/96-ВР ) (є конституційним), Указ Президента України "Про деякі питання керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави" від 4 червня 2008 року N 513.

2.Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

Окрема думка
судді Конституційного Суду України Кампа В.М.
стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за
конституційним поданням 53 народних депутатів України
щодо відповідності Конституції України ( 254к/96-ВР )
(конституційності) Указу Президента України "Про деякі
питання керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави"
( 513/2008 )

1. Рішенням від 15 січня 2009 року N 2-рп/2009 (далі - Рішення) Конституційний Суд України визнав таким, що відповідає Конституції України ( 254к/96-ВР ) (є конституційним), Указ Президента України "Про деякі питання керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави" від 4 червня 2008 року N 513 (далі - Указ).

Погоджуючись в цілому з позицією Конституційного Суду України, вважаю за необхідне відповідно до статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) висловити окрему думку з таких підстав.

2. У статті 1 Указу ( 513/2008 ) зазначено, що кандидатури на посади першого заступника, заступника Міністра закордонних справ України, керівника структурного підрозділу Міністерства закордонних справ України, генерального консула, радника-посланника, радника дипломатичного представництва України в іноземній державі, при міжнародній організації, ректора, першого проректора, проректора Дипломатичної академії України при Міністерстві закордонних справ України попередньо погоджуються в установленому порядку з Президентом України. Проте в Указі ( 513/2008 ) не зазначено, хто саме, тобто яка посадова особа або орган державної влади має погоджувати кандидатури на призначення на зазначені посади, крім посад першого заступника та заступника Міністра закордонних справ України, матеріали щодо погодження кандидатур на які подаються Президентові України Міністром закордонних справ України відповідно до статті 2 Указу ( 513/2008 ).

3. Указ ( 513/2008 ) - це нормативно-правовий акт, стаття 2 ( 513/2008 ) якого є типовою правовою нормою, що адресована конкретно визначеному суб'єкту - Міністру закордонних справ України, тоді як стаття 1 ( 513/2008 ) фактично має декларативний характер, тому передбачає створення механізму її реалізації.

Однак потреба в цьому механізмі відпадає, оскільки у Рішенні Конституційний Суд України визначив, що саме Міністр закордонних справ України зобов'язаний погоджувати кандидатури на заміщення певних посад в Міністерстві закордонних справ України та в Дипломатичній академії України при цьому міністерстві. Фактично Конституційний Суд України створив нову норму права, чим втрутився у сферу повноважень Президента України.

Перевіряючи конституційність статті 1 Указу ( 513/2008 ), Конституційний Суд України необґрунтовано припустився розширеного тлумачення своїх повноважень. Це має наслідком перетворення Конституційного Суду України в праворегулюючий орган, що суперечить його статусу єдиного органу конституційної юрисдикції.

4. Відповідно до Конституції України ( 254к/96-ВР ) та Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) Конституційний Суд України здійснює перевірку конституційності нормативних актів (окремих їх положень), у тому числі й указів Президента України. Положення правових актів повинні мати правовий характер і містити правові, а не декларативні, моральні чи інші неправові норми.

Положення статті 1 Указу ( 513/2008 ) щодо погодження кандидатур на посади керівника структурного підрозділу Міністерства закордонних справ України, генерального консула, радника-посланника, радника дипломатичного представництва України в іноземній державі, при міжнародній організації, ректора, першого проректора, проректора Дипломатичної академії України при Міністерстві закордонних справ України не містить вказівки на суб'єкта виконання, тобто є декларативним, а не нормативним положенням. Фактично без уточнюючих норм воно не може бути реалізовано.

Правова позиція Конституційного Суду України була б більш правильною, якби він припинив конституційне провадження у справі щодо перевірки на конституційність статті 1 Указу ( 513/2008 ) на підставі пункту 3 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) - непідвідомчість Конституційному Суду України питань, порушених у конституційному поданні, оскільки ця стаття Указу ( 513/2008 ) не містить правової норми, тобто є лише декларативним положенням. Надалі Конституційний Суд України фактично змушений буде (правова позиція у Рішенні зобов'язує його до цього) перевіряти конституційність будь-яких декларативних актів та їх положень (меморандумів, декларацій, заяв тощо) органів влади, якщо ці органи є підконтрольними Конституційному Суду України.

Суддя Конституційного Суду України В.КАМПО